编者按

从今年年初起，针对纪检改革、纪检工作热点难点等问题，清远市县两级纪检机关组织了一系列专题调研。经过一段时间调研后，已形成相关调研报告。

“村官”泛指农村党支部、村委会和村民小组干部。截至2014年底，清远共有1201个村（居），全市村一级约有5000余名“村官”，加上村小组干部，则数量更大。

近年来，随着农村的发展和反腐力度持续向下传导，“村官”腐败问题多发。据统计，2012年至2015年4年间，清远市级纪检监察部门共收到信访件2485件，其中反映农村干部信访件468件（含重件），占18.8%。截至2016年7月，清远市共排查出农村基层党员、干部违纪违法线索1269条，立案383件，给予党政纪处分198人，其中村（居）干部143人，所占比例高达72%。

“村官”是国家治理体系的最末端，也是直接面对基层群众的最广泛群体。“村官”腐败，直接侵犯群众切身利益，啃食群众获得感，成为破坏农村社会稳定和经济发展的主要根源。“蝇贪”之害丝毫不亚于“虎患”。纪检监察部门必须高度重视，研究其产生的原因和发案的规律，下大气力予以解决，防止“蝇贪”发展成“虎患”。

1“村官”腐败的表现形式

纵观清远市近年来“村官”腐败的案例，常见作案手法有截留、挤占、挪用、拖欠、套取、骗取资金；作案人数，既有个人作案，也有集体窝案；发案主要集中在扶贫救济、征地拆迁补偿和移民安置等领域。

（一）克扣补助款或救济金。资金经手人，擅自扣留低保户、五保户等弱势群体的补助款或救济金归个人使用。如英德白沙镇白沙村张坑片负责人张某立，从2007年起，将该村低保户唐某岭的存折据为己有，并冒名领取唐某领的低保金达4年之久，至2011年案发时已冒领0.964万元；钱某松在2007年11月任阳山县岭背镇马落桥村委会民政员期间，从岭背镇社会事务办领取了本村低保户黄某的低保金存折后，一直没有将低保金存折发给黄某，从2008年5月至2012年10月，钱某松利用该存折多次到银行冒领黄某的低保金共计人民币0.852万元，所领取的低保金全部供自己使用。

（二）集体贪污。多人合谋，以侵吞、骗取等手段非法占有公共财物。因为熟人环境和权力运行封闭，集体贪污的发案频率越来越高。连南县大麦山镇后洞村前党支部书记、村委会主任、两名村委委员共4人串通，利用协助政府从事扶贫款物管理工作的职务便利，先后多次共同侵吞挂扶单位划拨的扶贫资金共计35.8万元；2009-2010年期间，英德市浛洸镇鱼咀村委支部书记、主任张某新伙同村委委员朱某娣、陈某平、梁某业、谢某才，村计生专干陈某燕等5人，趁调整新增国家种粮补贴田亩数之机，将浛洸镇分配给鱼咀村农户的500亩田亩数以各自家庭成员及亲属的名义上报镇农办申报种粮补贴，然后将申报领取回来的约6万元补贴款集体平分，每人分得约1万元。

（三）挪用公款。利用职务之便，挪用公款数额较大，进行营利活动。如黄某在1999年至2010年任佛冈县石角镇二七村委会象三村民小组长期间，利用协助政府征地工作之便，伙同石角镇二七村委会象三村民小组副组长兼出纳黄某某挪用征地补偿款四次累计人民币1210万元进行营利活动；姚某某在2004年至2011年7月任连州镇某村民小组长兼出纳期间，利用职务之便，多次挪用该村民小组集体的征地补偿款共计30余万元，大部分用于个人投资电站、承包公路工程、做快餐店等营利活动，部分用于家庭开支和个人使用。

（四）套取专项资金。故意报大数量，或虚构不存在的项目，骗取上级补助资金。如连州市某村委会将属村委会所有并已发包给他人耕种的实际面积为30亩的农场虚报为86亩，并以该村委会总支书个人的名义申领种粮直补款，6年时间共套取国家种粮补贴6.35万元；房某辉在担任大麦山镇后洞村民委员会党支部书记期间，伙同该村委其他干部先后通过虚增单价，套取并侵吞购买猪苗扶贫资金3.4万元，通过虚列开支，套取并侵吞建设公厕工程扶贫资金2万元，通过重复报支，套取并侵吞扶贫资金0.8万元。

（五）虚报冒领补贴款。编造受补贴人材料，骗取补贴款，或假冒受补贴人名义，领取补贴款。如连南县涡水镇瑶龙村委前主任兼书记房某单，利用协助政府管理“两不具备”扶贫项目之便，用其儿子的名义，骗取建房补助3万元，同时虚开发票、用个人发票报销其个人修车费1.5万元。连南县香坪镇香坪村委书记、主任邓某贵及村委委员房某伟等4人，均以配偶名义冒领“两不具备”扶贫建房补贴款12万元，每人贪污3万元。

（六）硬性摊派。假借上级之名，以“卡”和“要”等手段，向村民收取本不存在的费用。如唐某五在2006年担任连南县香坪镇排肚村党支部书记兼村委会主任期间，借连南县扶贫办安排给香坪镇排肚村委“百村万户安居工程”指标29户之机，未经有关部门批准，擅自向28户安居工程农户收取每户300元的安居工程押金共0.84万元；陈某海利用担任阳城镇蕉湾村党支部书记、村委会主任的职务之便，在协助阳城镇政府发放下山移民搬迁安置补助款过程中，向蕉湾村25户搬迁户索要补助款共计人民币17万元，其中以捐助村级公益事业为名向24名搬迁户索要补助款共计人民币15万元；以收取计划生育社会抚养费为由向搬迁户陈某某索要补助款2万元。

（七）收受贿赂。利用职务之便，为他人谋取利益，从中收取好处费。如朱某波在任凤城街道古城村党支部书记期间，协议以每平方米340元的较低价格将村集体土地转让给清远市伟全置业有限公司。在2003年至2005年期间，朱某波先后五次收受清远市伟全置业有限公司潘某全、张某其贿送的人民币共138万元。连南县大麦山镇后洞村原党支部书记房某辉等4村官利用发包扶贫帮扶项目食水工程、街道改造等工程建设的职务便利，收受他人贿赂共计人民币6.65万元。

（八）滥发补贴。罔顾有关规定，巧立名目，小范围发放福利，其实是变相的私分公款。如清新区太和镇告星村委会原主任杨某伙同3名村干部套取“青苗补偿款”20万当利是派发给支持征地的村民，给村干部发放征地补贴。连南县大麦山镇后洞村4名村干部多次集体商讨，利用扶贫资金给个人发放奖金和补贴。

（九）大吃大喝。用公款买单，或以公务活动名义组织多人吃喝，也是村级财务支出较多的原因之一。如2013年1月31日和2月1日，连南县三江镇社区居民委员会书记、主任陈某华以召开2012年年终工作总结会议的名义，设餐宴27桌，招待开会人员，所用餐费（包括烟酒）共1.8万多元。

2 村官腐败成因

（一）整体素质偏低。一是文化层次不高。大部分村干部仅为中小学文化，学习能力弱，知识结构落后，思想意识陈旧，对政策的理解和把握不准，导致履职能力受限，特别是不懂财务管理的人员也被选任为财务人员，造成记账不规范、漏账错账。二是法律意识淡薄。一些村干部对自身身份缺乏准确定位，仍将自己等同于普通村民，未能认识到自己是“依法从事公务人员”，也是职务犯罪的主体；对罪与非罪缺乏清楚认识，往往混淆“公家”和“个人”、正常人情往来和收受贿赂的界限，最终触犯法律底线。三是服务意识不强。一些人担任村干部是为了过“官”瘾，在乡中显威风，为自己谋利，为亲人办事，因此缺乏服务意识，“官本位”思想和“家长式”作风严重，将群众视为管理对象而非服务对象，凌驾于群众之上。

（二）村务管理不规范。一是财务账目混乱。财务管理有章不循，财务监督形同虚设。有的村建账不及时，或账簿记载不详，债权债务混在一起。有的村开支没有正式发票，多以白条入账。部分村存在村干部管钱、出纳管条、会计不管账等问题，有些村干部甚至公款私存。有的村财务审批额度没有提交村民大会或代表会议通过，仅由村支书或村委会主任碰头就进行审批。有的村非生产性开支严重，尤其是接待费开支较多。二是制度执行不严。一些村干部无视村务管理制度，或不严格执行，使制度变成一纸空文，如连南县涡水镇瑶龙村委文书，为贪图方便将财务公章和私章交给村委前主任兼书记房某单保管，房某单便私开发票并盖上公章，将2万多元公款转到其儿子账户中，挥霍一空，案发时未能归还。三是村务公开不到位。公开时间不及时，周期过长，有的村半年或一年才公开一次。公开内容不具体，公开大项多、细项少，公开档案不健全。公开事项不全面，大部分村、组重大事项没有实行专项公开，个别村甚至存在不公开、半公开、假公开现象。

（三）村民自治不充分。一是参与意识不足。大部分村民尚未培养起主人翁意识，对村务管理缺乏参与热情，有些地方甚至要发放误工补贴，才能“请”得动村民开会，村民大会这个极为重要的决策机构形同虚设，村民的知情权、参与权得不到保障，对村干部的监督也就无从谈起，导致村干部为所欲为。二是管理水平有待提高。村支书和村委会主任在村级事务管理中掌握绝对话语权，工作随意性大，方法简单粗糙，决策拍脑袋，遇事拍桌子等情况不在少数。有的村干部怕群众提意见，干脆绕开村民擅作决策。平等协商、广纳群言、民主决策等管理方式仍未得到重视和普及。三是维权意识不强。受制于熟人社会和自身文化水平，绝大部分村民在合法权益受到侵害的时候，选择忍气吞声或息事宁人，而没想到求助于职能部门和司法途径，村干部的违纪违法行为长期得不到惩处，使其更加肆无忌惮，甚至变本加厉，如连南县大麦山镇后洞村连续两届村委会班子成员在长达数年时间内集体贪污、受贿，与村民维权意识不强有密切联系。

（四）外部监督不到位。一是资金去向缺乏跟踪。目前大部分专项资金均通过村委会或村小组发放，有关职能部门仅凭基层上报数字核实资金发放情况，监管停留在书面审查层次，未能对资金受领人进行面对面核实，容易导致资金被经手人截留、侵占。二是上级监督效率不足。目前乡镇（街）纪委普遍存在兼职多、精力散，人员流动大、岗位转变快，监督受制约、监督不到位等问题，且距离较远，触角不多，难以及时发现村干部的违纪违法问题，存在盲区和死角。三是同级监督效果有限。村务监督委员会年龄普遍偏大，地位不高，存在权威不足、力度不够，以及不会监督、不愿监督、不敢监督的问题。

3 村官腐败治理策略

（一）严把“准入关”，提高村官素质。以农村“两委”换届选举为契机，将公道正派、声望高、有能力、有担当的村民纳入村干部提名范围，选入村干部队伍。改革村官选拔任用制度，突破传统身份、城乡、地域等人才壁垒，向社会公开招录素质高、能力强、懂经济、会管理、愿奉献的大学生当村官，改变村干部知识文化和年龄结构，为村干部队伍输入新鲜血液，同时提高其生活待遇和政治待遇，建立乡镇公务员队伍择优录用村干部制度，解决其后顾之忧，让村官安心扎根农村，当好领头羊，干出好业绩。

（二）严把“治理关”，完善自治体系。加强法制宣传教育，提高农村干部群众法治意识，在农村形成信仰法治、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的良好氛围。完善基层法律服务体系，探索建立农村法律顾问制度，帮助村干部提高依法管理村务的能力和水平，同时使合法权益受到侵害的村民及时得到司法救济。加强基层党组织建设，充分发挥农村党组织在推进基层治理法治化中的战斗堡垒作用，大力发展和培养新的农村党员，加强农村党员干部的理想信念教育，发挥党员在带头学法、守法中的先锋模范作用。

（三）严把“程序关”，规范村务管理。推动和指导农村基层建立健全村民自治、民主管理、民主监督的制度体系，完善村（居）领导班子议事规则、民主决策机制，深化党务、村务公开制度，明确村务监督委员会工作职责、工作制度，逐步建立健全规范管理制度体系。推动农村资产、资源和资金管理使用和交易的规范化、透明化。完善现金管理、票据管理、财务报账流程，推广“村账镇代管”制度，延伸金融服务网点至村一级，探索和推广电子支付管理模式，逐步实现村级账务规范化。

（四）严把“监督关”，提高监督实效。强化监督体系建设，强化村务公开的落实，开展质询询问活动，全面加强村（居）干部勤廉履职的监督。县、镇两级纪委加大明查暗访和监督检查的力度，以暗访片、检查反馈等方式曝光发现的问题，跟踪督促整改。村务监督委员会加强对民主决策、财务公开等事项的民主监督，定期对村务公开事项进行审核，督促村（居）委员会及时进行更新公开事项，充分发挥民主监督作用。加强镇村共建“勤廉监督室”工作，指导和支持村务监督委员会开展村务监督工作。深入实施“勤廉指数测评”，调动群众、村民代表、“两代表一委员”等监督积极性，通过现场询问、质询、民主测评等形式，开展对村两委干部的监督，充分发挥监督评议作用，打造全方位的监督网络。

（五）严把“惩治关”。加大对贪腐村官的打击力度。发挥公安、检察、纪检监察等部门的职能作用，加强配合，形成反腐合力。畅通信访举报渠道，不断加大对农村基层违法违纪线索的排查力度。紧盯村官职务犯罪行为，重点打击窝案、串案，实现发现一起查处一起，并及时给予通报曝光，以强大震慑力、压倒性的态势遏制村官腐败。

（清远市纪委调研组）